رأی وحدت رویه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۱۶۴۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تحلیلی بر حدود شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها در روستاهای فاقد طرح هادی مصوب
مقدمه
رأی وحدت رویه شماره ۱۴۰۳۳۱۳۹۰۰۰۱۳۱۶۴۸۷ مورخ ۱۴۰۳/۶/۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری را باید از جمله آرایی دانست که در حوزه ساخت‌وسازهای روستایی، نسبت میان دهیاری، بنیاد مسکن، کمیسیون موضوع تبصره ۱ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و کمیسیون موضوع تبصره ۲ ذیل بند ۳ ماده ۹۹ قانون شهرداری را با اهمیت ویژه‌ای مورد توجه قرار داده است. اهمیت این رأی از آن جهت است که در بسیاری از روستاها، به‌ویژه روستاهایی که دارای کد آبادی، شورای اسلامی و دهیاری هستند اما هنوز طرح هادی مصوب ندارند، این تصور وجود دارد که صدور پروانه ساختمانی از سوی دهیاری به‌تنهایی برای مشروعیت ساخت‌وساز کافی است و پس از صدور پروانه، بنا از تعرض مراجع اداری و صدور رأی تخریب مصون خواهد بود. اما بررسی دقیق رأی هیأت عمومی نشان می‌دهد که موضوع به این سادگی نیست. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از یک سو، وجود دهیاری و ضرورت اخذ پروانه ساختمانی برای ساخت‌وساز در چنین روستاهایی را پذیرفته و از سوی دیگر تصریح کرده است که فاقد طرح هادی مصوب بودن روستا، موجب خروج اراضی آن از شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها نمی‌شود. به بیان دیگر، در روستای فاقد طرح هادی مصوب، دو موضوع باید از یکدیگر تفکیک شود: نخست، ضوابط و مقررات فنی و ساختمانی که مبنای صدور پروانه است ودوم، وضعیت کاربری زمین و امکان قانونی تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها. این دو موضوع هرچند در فرآیند صدور مجوز با یکدیگر ارتباط دارند، اما از نظر حقوقی یکسان نیستند. از همین نقطه، اهمیت اصلی رأی وحدت رویه آشکار می‌شود
۱. منشأ صدور رأی وحدت رویه چه بود؟
موضوع از آنجا آغاز شد که در خصوص ساخت‌وساز در اراضی روستایی دارای کد آبادی، شورای اسلامی و دهیاری، ولی فاقد طرح هادی مصوب، دو رأی متفاوت از یک شعبه دیوان عدالت اداری صادر شده بود. در یک پرونده، شعبه هشتم دیوان عدالت اداری با توجه به نظر کارشناس رسمی که بنا را از حیث ضوابط فنی و بهداشتی مناسب و مجاور آن را دارای کاربری مسکونی اعلام کرده بود، رأی کمیسیون موضوع ماده ۹۹ مبنی بر تخریب را نقض و به جای تخریب، موضوع جریمه را مورد توجه قرار داده بود. اما در پرونده‌ای دیگر، همان شعبه شکایت مالک را رد و رأی کمیسیون ماده ۹۹ مبنی بر قلع و تخریب بنا را تأیید کرده بود. در نتیجه، با توجه به تعارض موجود، موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد تا تکلیف حقوقی این وضعیت مشخص شود. مسئله اصلی هیأت عمومی این بود: آیا قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها بر ساخت‌وساز در روستاهایی که دارای کد آبادی، شورای اسلامی و دهیاری هستند ولی طرح هادی مصوب ندارند، حاکم است یا خیر؟ پاسخ هیأت عمومی به این پرسش، مثبت بود.
۲. نکته مهم مربوط است تبصره ۵ ماده ۱ قانون حفظ کاربری باید ابتدا به تبصره ۵ ماده ۱ قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها توجه کرد. به موجب این تبصره، اراضی داخل محدوده قانونی روستاها که دارای طرح هادی مصوب هستند، تابع ضوابط طرح هادی بوده و از شمول مقررات قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها خارج می‌شوند.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری از همین حکم، یک استدلال مهم حقوقی استخراج کرده است. اگر قانون‌گذار، روستاهای دارای طرح هادی مصوب را از شمول قانون حفظ کاربری خارج کرده باشد، مفهوم مخالف آن این است که روستاهای فاقد طرح هادی مصوب، صرف وجود دهیاری، شورای اسلامی یا کد آبادی، به‌صورت خودکار از شمول قانون حفظ کاربری خارج نمی‌شوند. بنابراین، نمی‌توان صرفاً با این استدلال که: «این ملک داخل روستا قرار دارد و روستا دارای دهیاری است» نتیجه گرفت که قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها دیگر در مورد زمین اجرا نمی‌شود. این همان نقطه‌ای است که رأی هیأت عمومی اهمیت پیدا می‌کند.
3-آیا وجود دهیاری، شورای اسلامی و کد آبادی موجب تغییر ماهیت قانونی زمین می‌شود؟
پاسخ رأی هیأت عمومی به این پرسش روشن است: خیر. صرف وجود دهیاری، شورای اسلامی روستا یا اختصاص کد آبادی، به‌تنهایی موجب تغییر ماهیت قانونی زمین نمی‌شود. به بیان دیگر، قرار گرفتن یک ملک در محدوده روستایی دارای دهیاری، لزوماً به این معنا نیست که زمین از شمول مقررات مربوط به اراضی زراعی و باغ‌ها خارج شده است. دهیاری در حدود صلاحیت‌های قانونی خود می‌تواند نسبت به صدور پروانه ساختمانی اقدام کند؛ اما صدور پروانه ساختمانی با مجوز تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها دو موضوع متفاوت است و نباید این دو صلاحیت با یکدیگر خلط شوند.
بنابراین ممکن است ملکی هم‌زمان دارای شرایط زیر باشد: در یک روستای دارای دهیاری واقع شده باشد؛ برای آن پروانه ساختمانی صادر شده باشد؛ ضوابط فنی و ساختمانی آن توسط بنیاد مسکن بررسی شده باشد؛ اما از نظر مقررات قانونی، همچنان زمین زراعی یا باغی محسوب شود؛ و روستا نیز فاقد طرح هادی مصوب باشد. در چنین وضعیتی، صرف صدور پروانه ساختمانی، به‌خودی‌خود به معنای دریافت مجوز تغییر کاربری نیست و در صورت شمول قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها، مقررات آن قانون همچنان باید مورد توجه قرار گیرد. نکته اساسی رأی هیأت عمومی نیز همین تفکیک میان صلاحیت صدور پروانه ساختمانی و صلاحیت قانونی مربوط به تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها است.